Реферат на тему:


Воспользуйтесь поиском к примеру Реферат        Грубый поиск Точный поиск






Загрузка...
Соотношение государственного управления, политики и права и механизм их взаимодействия

Соотношение государственного управления, политики и права и механизм их взаимодействия

В политологической литературе сложилась устойчивая тенденция различать понятия "государственное управление" и "политическое управление" почти как дихотомические явления. Такая тенденция прослеживается, например, в работах В. Токовенко, который, рассматривая феномены политической власти и подчиненной ей администрации в духе веберовской традиции, разграничил эти понятия. По его мнению, политическое управление это деятельность государственных органов и должностных лиц, занимающих верховное, иерархически наивысшее место в структуре государства и концентрируют полномочия по принятию государственных решений, высоких кадровых назначений, распределения финансовых и материальных общественных ресурсов, а также использование силовых и информационных структур государства. Государственное управление деятельность государственных органов и должностных лиц, подчиненных политическому руководству, с ограниченными, делегированными полномочиями по принятию решений, использование общественных ресурсов и отстраненных от непосредственного использования силовых и информационных структур государства. Более того, принято считать, что чем четче ученым удалось разграничить эти понятия, тем высшего сорта является осуществлен научный анализ [157].

Утверждение об отделении политической власти от подчиненной ей администрации можно обосновать ссылкой на Гегеля, который считал, что управление (имея в виду государственное управление) это прежде всего формальное выполнение законов и их поддержка. Однако такой подход в современной интерпретации нельзя считать незапереч- ним как с гносеологических, так и с онтологических причин и является, на наш взгляд, лишь реакцией на отмену прежних принципов партийности в управлении, единства политического и хозяйственного управления. Анализируя проблему разграничения государственного управления и политического, следует подчеркнуть, что государственное управление слид отличать только от неформального, нелегитимного политического управления, например осуществляемого политической оппозицией. Государственное управление, то есть управление, которое осуществляется государственными органами и должностными лицами, на любом уровне всегда иметь политический характер.

Такого мнения придерживаются многие исследователи, в том числе отдельные политологи. Так, С. Гелей, С. Рутар, рассматривая государственное управление как составляющую политического управления, отмечают, что оно органично сочетает в себе как политические, так и административные средства. Ученые отмечают, что без политической власти государственное управление невозможно [39].

На политический характер государственного управления прямо указано и в таком официальном нормативном документе, как Концепция административной реформы в Украине. "Исполнительная власть, отмечается в терминологическом словаре этой Концепции, это одна из трех ветвей государственной власти, которая, согласно конституционного принципа разделения государственной власти, призвана разрабатывать и воплощать государственную политику по обеспечению выполнения законов, управления сферами общественной жизни, прежде всего государственным сектором экономики »[86, 52]. Однако на высших ступенях власти политическая деятельность реализуется в форме государственного управления. Как подчеркивают авторы учебного пособия "Государственное управление", важная роль в системе государственного управления принадлежит Верховной Раде Украины. Через законотворческую деятельность она осуществляет управление различными сферами жизнедеятельности человека, общества и государства [116, 175].

Определяющими полномочиями в сфере государственного управления наделен Президент Украины [116, 175]. На низших уровнях управления политические аспекты имеют меньший удельный вес; с повышением уровня государственного управления политическое наполнение его растет, ведь различаются (пока в рамках теории государственного управления) правовой статус госслужащего и политического деятеля). Но все это верно лишь в отношении законодательной и исполнительной власти.

Если же рассматриваетсяты государственное управление в широком смысле, то есть относить к нему и другие органы государственной власти, в частности судебные, то логично предположить, что никакой политики не должно быть. То есть в утверждении о том, что решения органов государственного управления является одновременно и политическими, исключением является только акты правоохранительных и судебных органов.

Такие решения должны быть полностью отделены от политики, в том числе и официальной, и заключаться в формальном применении законов. Суд, как считает Председатель Верховного суда в отставке В. Бойко, является органом самостоятельной ветви государственной власти и должна быть абсолютно независимым, отделенным как от других органов государственной власти, так и от любой политики и подчиняться только закону. Он, осуществляя правосудие, должен решать конфликт во всех сферах социальных отношений, в том числе и определение ответственности государства, его органов перед гражданином или их объединением на принципах законности, объективности и беспристрастности [27, 8].

Это утверждение, правильное по сути, должно восприниматься с определенными оговорками. Если угловой идеей, целью государственной политики в Украине, как отмечалось, обеспечение прав человека, то ориентация деятельности законодательной, исполнительной и даже судебной власти на эту политику является не только не запрещена, но даже желанной. Сегодня курс на соблюдение законов выглядит в определенном смысле архаичным. Во-первых, термин "законы" следует понимать достаточно широко, относя к ним и международные акты, согласие на введение которых предоставлено Верховной Радой Украины. Кроме того, суды Совета Европы и ЕС применяют прецедентное право, которое является, в частности для членов ЕС, правом прямого действия. Во-вторых, есть такое понятие, как "судебная правовая политика". Она требует правосудия, вынесения иных решений, связанных с юридической ответственностью, на основе принципов пропорциональности, справедливости и т.

Противопоставление государственной политики государственному управлению, политических решений закона происходит от легизма. Именно он отмелжовуе закон как явление от его политической сущности, отрицает объективные правовые свойства, качества, характеристики закона, трактует его как продукт воли (и произвола) законотворческой власти. Поэтому специфика права, под которым позитивисты имеют в виду закон (позитивное право), неизбежно сводится при таком правопонимания в принудительно-го характера права. Сила (сила власти) здесь рождает насильственное, повелительное право.

Принудительно-приказных представлений о праве придерживаются и неопозитивисты. Показательной в этом отношении позиция Г. Кельзена: "Право отличается от других социальных порядков тем, что это принудительный порядок. Его отличительный признак использование принуждения» [168, 51-52]. Российский Неопозитивисты В. Катков утверждал, что право есть закон в широком смысле и стремился полностью переделать само понятие "право" как "плод схоластики и рабства мышления" и заменить "право" властным "законом" [78, 407]. При этом в легистов нет критерия отличия права от произвола. Более того, последовательные из них вообще не признают таких отличий.

В то же время юснатурализма (течение, противостоящее легизма, включая направления, основанные на теории естественного права) присущи черты (концепция естественных и неотчуждаемых прав человека, отрицание произвольного в процессе государственной правотворчества и т.д.), соответствующие точке зрения относительно политичности решений [168 , 74]. И, наконец, политизированность решений зависит от уровня самой политики. Политика высшего уровня духовность, в частности христианская доктрина центр, который мог бы сочетать решения, принимаемые на любых уровнях государственного управления.

Если государственное управление это моделирование желаемой деятельности, то политическое управление, осуществляемое государственными органами и должностными лицами в форме принятия соответствующих актов государственной власти, является государственным управлением. В свою очередь, государственное управление на всех его уровнях носит политический характер, то есть в плане моделирования положительной деятельности всегда политическим. Однако нее на сегодня не сформулировано, как, собственно, и единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке как синонимы правовым актам управления используют другие названия акты государственного управления, административные акты, акты государственной администрации [12, 195]. Так, по мнению одних ученых, правовой акт управления одностороннее, юридически властное волеизъявление уполномоченного субъекта исполнительной власти, основанной на законе, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти [10, 269; 79, 114]. Другие считают, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые определяют, изменяют или отменяют правовые нормы и меняют сферу их действия; такое властное волеизъявление должно происходить в процессе осуществления функций государственного управления в определенном порядке на основании и во исполнение законов [28 130-131; 33, 147]. Некоторые ученые, не давая общего определения правового акта управления, указывают на основные его признаки: 1) наличие субъекта принятия акта; 2) содержание акта сводится к вопросам управленческих, деятельности исполнительной власти; 3) подзаконность; 4) юридические последствия правового управления [111, 157-158]; 5) властно организующее содержание; 6) обязательность; 7) обеспечение принудительной силой специально созданных для этого государственных органов.

Актом государственной администрации называют также особый вид подзаконных официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, имеют одностороннее властное волеизъявление и влекущие юридические последствия [31, 139-140; 31]. В то же время акт управления может быть определен как правовой документ, которым оформлен акт управления. Объединяя эти понятия, некоторые авторы акты управления нередко определяют как правовой документ (т.е. внешнее выражение действия) государственно-властного характера, принимается уполномоченным органв вопрос о соотношении политики, права и управления отметим, что этот вопрос не должен ограничиваться рассмотрением соответствующих понятий (категорий). Возведение его лишь к понятийного диспута это путь в тупик, исследования "по понятиям". В то же время конструктивной могла бы быть концепция рассмотрения приведенных категорий как элементов целостного механизма их взаимодействия. Тогда, в частности, политика это модель стратегического пути, программа функционирования общества, которая задается на высших ступенях государственного управления (в Украине это Президент и СНБО). Именно на этих уровнях формируется общегосударственная политика.

Целесообразно рассмотреть законодательную и правительственную составляющие государственной политики, а также политику местного самоуправления, формируются соответствующими ветвями власти. Общегосударственная политика должна быть единой, указанные составляющие ее должны согласовываться, корректироваться, устраняться противоречия между ними. Право в этом случае совокупность (система) правовых норм правил функционирования, являются элементами, из которых состоит сама политика. По содержанию, то эти правила модель желаемого состояния объекта управления, модель того, как должно быть. Управление перевод этого объекта из фактического состояния в желаемое путем: 1) фиксации фактического состояния (учет); 2) сравнение последнего с желаемым (контроль), выявление разницы между этими состояниями (проблемы) и 3) формирование альтернативных мер по ликвидации этой разницы, оценка альтернатив и выбор наилучшей, принятие и реализация решений.

Вместо исследования "по понятиям" предлагаем использование конструктивных идей. Среди них такой механизм взаимодействия политики, управления и права, при котором ведущим звеном его началом всего политика, утвержденные государством политические программы. Последние должны быть потенциально достаточными для реализации определенных сдвигов в обществе, является критерием для их предварительного выбора на конкурсе политических программ (победы в борьбе политических партий за власть). Эти программы приходом их носителей к власти должны приобретать вид официальных политических документов: программы президента страны, правительства, концепции развития определенных сфер жизнедеятельности, государственных политик и тому подобное. Под эти конкретные политические программы (цели) могли бы создаваться соответствующие министерства и ведомства, но не как таковые, функционирующих пожизненно, а в зависимости от сроков достижения соответствующих целей (это, кстати, и по вопросу осуществления небюрократических административной реформы). Достигнута цель ликвидируется (реорганизуется) ведомство.

Упомянутые официальные политические программы должны полностью соответствовать предвыборным. Изменения могут приниматься только путем референдума. Несанкционированный референдумом отход от заявленных в программе целей должен тянуть за собой политическую (импичмент президента, отставка правительства) и другую юридическую ответственность (вплоть до уголовной).

Официальные политические программы следует рассматривать как базу для формирования планов законодательных работ парламента, планов подготовки других регуляторных актов, принимаемых на уровне правительства, министерств и ведомств (политика правительства), местной власти (политика самоуправления). К этим планам тоже предъявляются требования достаточности полноты реализации политических программ и необходимости. Последнее требование означает, что в плане регуляторной деятельности не должно быть «лишних» законопроектов, не связанных с реализацией политических целей. Кстати, этот подход можно рассматривать также как средство обеспечения принципа предсказуемости государственной регуляторной политики, под которым, согласно закону от 11 сентября 2003, понимают последовательность регуляторной деятельности, соответствие ее целям государственной политики. Должен действовать принцип ответственности за уклонение от регуляторной деятельности по принятию актов как парламента (его роспуске), так и правительства, руководителей ведомств (выражении недоверия Кабинету Министров, главе ведомства).

Обеспечением соответствии регуляторной деятельности на уровне определенного государственного органа (должностного лица) Регуляторнаям целям системы высшего уровня, согласованию проектов актов, начиная от их наименований и концепций, должен заниматься соответствующий вспомогательный аппарат органа (должностного лица): Секретариат Верховной Рады Украины, аппарат Государственного секретаря Украины, аппараты правительства, министерств и ведомств, исполкомы местных советов. Вспомогательный аппарат должен заниматься также согласованием проектов регуляторных актов (их концепций), мониторингом и анализом регуляторного влияния, обнародованием проектов решений и тому подобное. Именно под реализацию этих функций имеют проектироваться численность и качество этого аппарата (к продолжению разговора о админреформу, создание конкурентной правительства). Степень обеспечения соответствия планов правотворческих работ целям системы высшего уровня, качество выполнения указанных функций должны рассматриваться как критерии эффективности функционирования вспомогательного аппарата. Государственное управление в этом механизме сводится к мониторингу регуляторных решений для корректировки соответствующих целей системы высшего уровня (схема 1.1).

Результатом исследования взаимодействия управления, политики и права (а точнее, правильнее & mdash, политики права и управления) является проектирование своего рода желаемой модели механизма взаимодействия указанных компонентов. По этой модели моделью, предлагается нами, обеспечивается тесная связь между ними. Политика (утверждены политические программы), с одной стороны, является самостоятельным компонентом указанного механизма, а с другой составляющей права. В свою очередь, правовые, регуляторные акты определяют желаемое состояние объекта управления, цели управленческой деятельности. Мониторинг выполнения правовых актов является основанием для корректировки соответствующих (политических) целей и тому подобное. Внедрение в практику механизма, который предлагается вместе с другими выгодами исключает возможность "ручного управления". Ведь последнее возникает, как правило, тогда, когда, скажем, цели исполнительной власти, лиц, принимающих решения, не совпадают с политическими целями

есть когда появляется противоречиетивной реформы в Украине // Журнал Киев. ун-та права. & Mdash; М., 2002. № 2. С. 3-8.

7. Аверьянов В. Б. Система органов исполнительной власти: проблемы реформирования в свете конституционных требований // Право Украины. & Mdash;

2003. & Mdash; № 9. С. 24-31.

8. Аверьянов В. Б. Реформирование украинской административного права: необходимость переосмысления теоретических постулатов // Актуальные проблемы государства и права: Сб. наук. трудов. & Mdash; Одесса: Юрид. Лит., 2003. Вып. 19. С. 8-13.

9. Аверьянов В. Б. Государственное управление в содержании предмета административного права // Вестн. Акад. прав. наук Украины. & Mdash;

2004. & Mdash; № 2 (37). & Mdash; С. 139-149.

10. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова., Л. Л. Попова, 1999. 381 с.

11. Административное право Украины. & Mdash; Второй изд. / Под ред. Ю. П. Битяк. & Mdash; Харьков: Право, 2003. 576 с.

12. Административное право Украины: Учебник / Под ред. С. В. Кива- лова. & Mdash; Одесса: Юрид. Лит., 2003. 410 с.

13. Алексеев С. С. Философия права. & Mdash; М .: Норма, 1999. 329 с.

14. Ардашев П. Провинциальная администрация во Франции в последнюю пору старого порядка. 1774-1789. & Mdash; К., 1906. Т. 2.

15. Аристотель. Никоманова этика // Аристотель. Соч .: В 2-х т. & Mdash; М .: Мысль, 1983. Т. 4.

16. Аристотель. Большая этика // Там же. & Mdash; Т. 1.

17. Аристотель. Политика // Там же. & Mdash; Т. 3.

18. Бакунин М. Избранные сочинения. & Mdash; Петроград; Москва, 1922. Т. 2.

19. Безух В. Ф. Защита от недобросовестной конкуренции в сфере промышленной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. & Mdash; Донецк, 2001.

20. Бердяев Н. А. Философия неравенства. & Mdash; М., 1990. 225 с.

21. Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. & Mdash; М .: Наука, 1990. 342 с.

22. Бердяев Н. А.Смысл истории. — М., 1990. — 217 с.

23. Бердяев Н. А. Судьба человека в современном мире // Философия свободного духа. — М., 1994.

24. Битяк Ю, Константий О. Правова природа адміністративних договорів // Вісн. Акад. прав. наук України. — 2001. — № 3 (26). — С. 101-108.

25. Блаженный Августин. О граде Божьем. — М.: Информ-Прогресс, 1992. — 752 с.

26. Бобкова А. Г. Правове забезпечення рекреаційної діяльності: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Донецьк, 2001.— 42 с.

Загрузка...