Реферат на тему:


Воспользуйтесь поиском к примеру Реферат        Грубый поиск Точный поиск






Загрузка...
v59.qxd

Практика мониторинга в осуществлении регуляторной политики

Одна из проблем, присущая существующей технологии осуществления государственной регуляторной политики, это, как отмечалось выше, отсутствие контроля за выполнением регуляторных решений, систематического наблюдения за ним. Эта проблема, во-первых, может выступать как система контроля изменения (корректировки) регуляторных актов, во-вторых, она является составной проблемы высшего уровня отслеживание эффективности регуляторной политики.

Автор этой работы в 2000 и последующих годах участвовал в научно-исследовательских разработках и внедрении системы мониторинга регуляторной политики, регуляторных актов, заказчиком которого (мониторинга) было Минэкономики Украины. В процессе этих исследований нами сформулированы цели и основные требования к мониторингу, обнаружено содержание и определенные функции мониторинга регуляторных актов. Осуществлен также эксперимент по реализации этих функций на базе реального массива документов важнейших правовых актов ДПР. Перейдем к изложению результатов этих разработок.

Термин "мониторинг" интерпретируется как специально организованное систематическое наблюдение (слежка) по состоянию любых объектов. Это наблюдение может быть организовано по состоянию объектов регуляторной политики выполнением решений (мероприятий, предусмотренных регуляторными актами). В технической и экономической литературе мониторинг характеризуется как форма организации информационных процессов в сфере управления экономикой, связанная с обработкой экономико-статистических данных. Эта форма, по принятым представлениям экономистов и системотехников, такова, что имеет определенные особенности по сравнению с традиционной статистической технологии.

В частности, мониторинг, во-первых, имеет четко определенный целевой характер, то есть проблемно-ориентированной системой, которая удовлетворяет информационные потребности органов государственной исполнительной власти в совершенно конкретной предметной области управления для регулярной проверки состояния выполнения принятых решеь в сфере экономической политики с целью выявления необходимости корректировки, изменения регуляторных актов.

Во-вторых, мониторинг, по нашему мнению, не ограничивается фиксацией динамики числовых данных ( "статистика цифр»). В рамках мониторинга осуществляется анализ экономических процессов и, в частности, последствий решений и мер, принимаемых государственными органами. Иными словами, в задачи мониторинга мы вводим также исследования связей различных экономико-социальных явлений и процессов ( "статистика связей") и выявление факторов, влияющих на исследуемые явления и процессы ( "статистика факторов"), что отражается не только в числовой, но и в качественной нечисловой информации.

В-третьих, постоянное наблюдение за ходом экономико-социаль- них процессов охватывает вместе с фиксацией событий, которые уже произошли, также краткосрочное прогнозирование их развития на ближайшую перспективу. Этим достигается реализация целевого характера мониторинга обеспечивается возможность обоснованной изменения, корректировки регуляторных актов со стороны органа, который их выдал.

В-четвертых, мониторинг должен выполнять интегрируемых роль, объединяя в целостную систему цифровые и качественные (нечисловые) данные, ретроспективную и краткосрочную прогнозную информацию, а также систематическую интерпретацию полученных данных. Реализация всех указанных особенностей мониторинга может быть обеспечена при условии его осуществления на основе современной компьютерной технологии.

Исходя из изложенного, нами были сформулированы следующие функции мониторинга регуляторных актов

• учет регуляторных актов, издаваемых Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины и министерствами, ведомствами и мероприятий, предусматриваемых соответствующими актами, с фиксацией сроков действия правительственных решений, которые содержатся в этих актах, исполнителей решений и т.п.;

• сбор от исполнителей информации о реализации регуляторных актов и статистических данных, характеризующих последствия выполнения этих актов;

• контроль за выполнением регуляторних актов государственными органами, предприятиями (выполнено / не выполнена) и анализ показателей (индикаторов), характеризующих последствия выполнения (или невыполнения) этих актов;

• определение и анализ возможных вариантов развития экономических процессов на краткосрочную перспективу результате реализации регуляторной политики, мер по экономическим вопросам, анализ вероятности возникновения неблагоприятных и рисковых социально-экономических ситуаций.

Разработка и практическое внедрение мониторинга предусматривает осуществление ряда процедур и этапов составляющих сформулированных выше функций

• составление перечня регуляторных актов, которые являются объектами мониторинга, и круга исполнителей;

• определение показателей (индикаторов), характеризующих экономические последствия осуществления регуляторной политики;

• проектирование и создание базы данных и базы знаний мониторинга регуляторных актов; унификация форм представления в базах данных и знаний информации о выполнении правительственных решений и показателей, характеризующих последствия исполнения (неисполнения) мероприятий и причины невыполнения; создание программного обеспечения взаимодействия базы данных и базы знаний;

• унификация форм запросов от министерств (ведомств) и разработка инструктивно-методической регламентации по организации представления министерствами (ведомствами) информации о состоянии и результатах выполнения регуляторных актов и причины их невыполнения;

• автоматизация системы связи с министерствами (ведомствами) (электронная почта, Интернет и др.);

• автоматизация анализа состояния выполнения регуляторных актов (выполнено, не выполнены, результат, причина, выводы, предложения и др.);

• практическая реализация системы мониторинга.

Как видно из перечня функций и этапов разработки и внедрения мониторинга регуляторных актов, в его реализации предполагается использование двух форм:

1) регистрация факта выполнения и невыполнения в установленные сроки органами центрального, местного управления, предприятиями и т.д. определенных действий, к которым их обязывают предписания регуляторных актов (эта форма может дополняться обозначением причин невыполнения решений);

2) фиксация экономических последствий принимаемых решений, то есть значений экономических показателей (индикаторов), которыми эти последствия характеризуются.

Вторая из названных форм реализации мониторинга имеет исключительно важное значение при осуществлении государственного регулирования экономики в условиях переходного периода. Предоставление субъектам экономики в процессе ее рыночной трансформации определенной экономической свободы нередко приводит к неожиданным последствиям от воздействий государства на экономику, а иногда даже к результатам, противоположным целям, на которые эти влияния были направлены. Это объясняется непредусмотрение или неполным предвидением при принятии регуляторных актов интересов всех участников экономических процессов, неучитыванием всех факторов, которыми определяется их рыночное поведение. Отсюда вытекает важность постоянного отслеживания процесса выполнения регуляторных актов для своевременного реагирования на отклонения экономической ситуации ожидаемых параметров и предотвращения нежелательных последствий.

Классификации государственно-политических решений и мероприятий по экономическим вопросам как объекта мониторинга. Важным этапом работы является разработка необходимой классификации объекта исследования регуляторных актов. Анализ показывает, что регуляторные акты можно объединить в несколько групп по признаку их содержания и направленности на различные объекты экономики (отрасли, сектора и др.). В зависимости от способа воздействия регуляторных актов и мер воздействия на экономику, предусмотренных в этих актах, будем различать решение исполнительские, адресованные в виде приказа или поручения конкретным исполнителям, и организационно-распорядительные, которыми устанавливаются общие правила действий для широкого круга исполнителей. Исполнительские решения это, как правило, индивидуальные правовые акты, а организационно-распорядительные являются нормативными. Самостоятельную, автономную часть правового акта (его пункт, статью) назывА тем решением (относительно регуляторных актов правительственные решения). Воспользоваться традиционной юридической терминологии, по которой различаются нормативные и индивидуальные правовые акты, или норма права (для обозначения того, что мы предлагаем называть «решение»), невозможно, поскольку правовой акт может содержать решение как нормативного, так и индивидуального характера. Термин "норма" (синоним понятия «решение») также считаем негодность, поскольку решения могут быть как нормативным, так и индивидуальными.

Нормативные акты, исследуются во всей массе регуляторных актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти Украины Президентом и Кабинетом Министров Украины. Согласно компетенции центральных органов исполнительной власти нормативные акты, которыми выдаются, подразделяются на следующие виды: указы и распоряжения Президента Украины, постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины. Кроме указанных основных нормативных актов исполнительной власти правительственные решения могут содержаться также в разного рода программах деятельности, перечнях мероприятий и других нормативных документах, которые обычно утверждаются основными нормативными актами. Все приведенные правительственные документы относятся к категории подзаконных нормативных актов.

Нормативные акты центральных органов исполнительной власти, а следовательно и правительственные решения, содержащиеся в них, могут быть структурированы по признаку направленности на различные экономические объекты (отрасли, сектора экономики). Так, указы Президента Украины по неотложным экономическим вопросам, изданные в течение 1998-1999 гг., Которые имеют целью повысить полноту, системность и целостность государственного управления осуществлением экономических реформ в условиях недостаточности существующей законодательной базы, по содержанию и направленности на отдельные сферы и секторы экономики Украина были разделены нами на такие группы, образующие смысловую структуру указов

1) совершенствование налоговой системы;

2) финансово-бюджетные вопросы;

3) поддержка предпринимательства и производства са отраслями экономики;

4) поддержка аграрного сектора;

5) реструктуризация экономики (приватизация, демонополизация, банкротство, управление корпоративными правами государства);

6) вопросы внешнеэкономической деятельности;

7) совершенствование банковской системы;

8) решение проблем социальной сферы;

9) поддержка экономики регионов.

Приведенную структуру указов Президента Украины по неотложным экономическим вопросам целесообразно принять за основу их систематизации при построении информационной базы мониторинга.

Для реализации работы мониторинга правительственных решений и мероприятий по экономическим вопросам существенное значение имеет их разделение на виды в зависимости от способа и характера регуляторного влияния государства на экономику. По этому признаку правительственные решения и меры по экономическим вопросам целесообразно разделить, как указано выше, на исполнительские и организационно-распорядительные.

Исполнительские решения адресованы конкретному исполнителю, например в указах Президента Украины Кабинета Министров, в постановлениях Кабинета Министров отдельным министерствам, региональным органам и другим юридическим, а также должностным лицам и др. Исполнители обязуются этими решениями в определенные сроки выполнить определенные действия, в частности разработать и представить на рассмотрение законодательных и других органов проекты законов, постановлений, целевых программ, инструктивно-методических материалов и т. Разновидностью исполнительного решение является определение срока начала действия определенного нормативного акта.

Организационно-распорядительные или организационные, решения и меры устанавливают общие положения по организации, форм осуществления различных видов экономической и управленческой деятельности. Такие решения часто имеют диспозитивный характер, то есть определяют права и обязанности экономических субъектов-участников экономических отношений, компетенцию органов управления экономикой и тому подобное.

Функции мониторинга исполнительских решений заключаются в регистрации факта выполнения или невыполнения решения (заказ) вопределенный срок; в случае невыполнения фиксации причин невыполнения. Относительно организационно-распорядительных решений функции мониторинга связанные с выявлением экономических последствий путем фиксации изменений числовых значений показателей, характеризующих влияние правительственных решений на состояние и развитие экономики.

Объектом мониторинга правительственных решений и мероприятий по экономическим вопросам должна стать полная совокупность решений и мер, которые содержатся в действующих нормативных актах, изданных Президентом и Кабинетом Министров Украины. На начальном этапе разработки и функционирования мониторинга заказчиком выбраны в качестве объекта две группы правительственных решений и мероприятий: 1) предусмотрены в указах Президента Украины по неотложным экономическим вопросам, изданных в 1998-1999 гг .; 2) те, которые содержатся в документе "Меры правовой и организационного обеспечения реализации Программы деятельности Кабинета Министров Украины", утвержденном Постановлением Кабинета Министров Украины от 7 декабря 1998 №1931.

Анализ нормативного материала показал, что в период с 1998 по май 1999 было выдано всего 102 указы Президента Украины по неотложным экономическим вопросам, из них вступило в силу и действует 67 указов. Всю совокупность таких указов Президента Украины предлагается разделить по содержанию на девять групп, перечисленных ниже. Распределение наименований указов между указанными группами показано в табл. 4.1.

Приведенный в табл. 4.1 перечень указов Президента Украины по экономическим вопросам, относящимся к регуляторных актов, с распределением по группам стал основой систематизации указов и их кодирования для построения информационной базы мониторинга.

Правительственные решения мер, содержащихся в указах Президента Украины по неотложным экономическим вопросам, принадлежат к типу как организационно-распорядительных, так и исполнительных решений. Например, Указ Президента Украины от 3 июля 1998 № 727/98 "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства" содержит организацийно-распорядительные решения, касающиеся состава субъектов малого предпринимательства, на которых распространяется действие Указа, прав субъектов предпринимательской деятельности выбирать способ налогообложения доходов по единому налогу, порядка установления размеров единого налога, перечень налогов, от которых освобождаются субъекты малого предпринимательства плательщики единого налога и др. В то же время Указ содержит исполнительские решения: поручение Министерству финансов и Государственной налоговой администрации Украины выдать ряд нормативных актов в определенный срок; решение о дате введения упрощенной системы налогообложения малого предпринимательства.

При принятии этого Указа ожидалось, что упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства приведет к уменьшению налогового давления на них, а благодаря этому увеличение количества работающих малых предприятий, что будет способствовать созданию дополнительных рабочих мест, привлечению к налогообложению подоходным налогом доходов широкого круга наемных работников. Предполагается, что мониторинг правительственных решений позволит с помощью соответствующих индикаторов получать данные об эффективности применения предусмотренных Указом экономических решений организационно-распорядительного типа.

Организационно-распорядительные экономические решения могут не только предусмотреть организацию определенных хозяйственных и административных структур и вообще выполнение любых положительных действий, но и иметь запретительный характер. Примером является решение в Указе Президента Украины от 21 июля 1998 № 805/98 "О некоторых вопросах защиты банковской тайны", который принят в связи с ратификацией Конвенции об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем, и направлен на содействие возвращению в Украину валютных ценностей, находящихся за ее пределами. Указ запрещает уполномоченным банкам Украины открывать анонимные валютные счета физическим лицам (резидентам и нерезидентам) и осуществлять банковские операции по уже открытым анонимных валютных счетови физических лиц. Следствием действия Указа должно быть закрытие всех имеющихся анонимных валютных счетов физических лиц (резидентов и нерезидентов) в иностранной и национальной валюте Украины, что должно способствовать дополнительному привлечению валюты к банковской системе Украины.

В Указе помещены также решение исполнительного типа, обязывает НБУ разработать и утвердить в месячный срок положение о порядке открытия и функционирования кодовых счетов физических лиц и закрытия действующих валютных счетов физических лиц. Этот Указ может оказаться примером сложности получения банковской информации о последствиях применения его решений, а именно данных о дополнительном привлечении средств в иностранной и отечественной валюте к банковской системе Украины.

Мероприятия правового и организационного обеспечения реализации Программы деятельности Кабинета Министров Украины второй объект первой очереди мониторинга правительственных решений по экономическим вопросам, делятся на 27 тематических разделов:

1. Восстановление инвестиционного процесса.

2. Создание условий для развития предпринимательства и дерегуляции экономики.

3. Реформирование отношений собственности.

4. Совершенствование налоговой системы.

5. Обеспечение сбалансированности бюджета, совершенствование бюджетного процесса.

6. Конкурентная и антиинфляционная политика.

7. Экспортно-импортная политика.

8. Административная реформа.

9. Региональная политика.

10. Инновационная и научно-техническая политика.

11. Структурная перестройка и наращивание объемов промышленного производства.

12. Решение проблем энергообеспечения и энергосбережения.

13. Развитие агропромышленного производства.

14. Погашение задолженности по заработной плате, пенсий, стипендий и других социальных выплат.

15. Решение проблем занятости населения.

16. Совершенствование оплаты труда и политики доходов населения.

17. Реформирование системы социальной защиты населения.

18. охрана труда.

19. Активизация политики социального партнерства.

20. Формирование новой жилищной политики.

21. Защита прав потребителя.

22. Укрепление законности и правопорядка.

23. Техногенная и экологическая безопасность.

24. Ядерная и радиационная безопасность. Минимизация последствий Чернобыльской катастрофы.

25. Обороноспособность государства.

26. Гуманитарная политика.

27. Внешнеэкономическая деятельность (раздел 26 и 27 в приведенном перечне в официальном документе представлены без нумерации).

Всего в документе "Меры правового и организационного обеспечения реализации Программы деятельности Кабинета Министров Украины" предусмотрено более 620 мероприятий. В большинстве приведенных разделов это обязывающие меры, которые образуют однотипные структуры такого содержания:

• содействие принятию Верховной Радой Украины раньше разработанных проектов законов;

• подготовка новых проектов законов, правительственных постановлений, целевых программ и т.п.;

• принятие правительственных постановлений, программ и др.;

• разработка инструктивно-методических материалов, специальных мероприятий и тому подобное.

Указанные четыре типовые группы мероприятий составляют более 85% их общего количества. Большинство намеченных мероприятий имеет определенные сроки выполнения (год, месяц), для некоторых из них такие сроки установлены в зависимости от наступления иного события (принятие определенного закона, вступления в силу и др.). По всем мерами определены исполнители (первый в перечне исполнителей считается главным), лиц, ответственных за выполнение мероприятия и осуществления контроля.

Мероприятия правового и организационного обеспечения реализации Программы деятельности Кабинета Министров Украины относятся к типу исполнительских решений.

Основы организации информационной базы мониторинга.

Загрузка...

Страницы: 1 2 3