Реферат на тему:


Воспользуйтесь поиском к примеру Реферат        Грубый поиск Точный поиск






Загрузка...
УДК 351/354

УДК 351/354

И.Ю.. Чуприна

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА УКРАИНЫ НА ПУТИ адаптации к стандартам ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

В статье раскрываются фундаментальные принципы организации и деятельности государственной службы Украины по сравнению с принципами, которые исповедуются в Европе, и рассматриваются основные направления нормативно-правовой деятельности по совершенствованию института государственной службы на пути приближения к европейским стандартам.

Наличие значительного количества нормативно-правовых актов, регулирующих государственную службу, ни в коей мере не означает, что современное состояние законодательства Украины о государственной службе является завершенным. Действительно, одним из важных направлений реализации административной реформы (на чем непосредственно отмечалось в Концепции административной реформы) является дальнейшее развитие законодательства о государственной службе и совершенствования ее нормативно-правовой регламентации. В этом смысле речь идет не только о внесении ряда базовых изменений в уже действующее законодательство, но и о принятии новых законов, которые, учитывая все недостатки предыдущих, отвечали тем современным требованиям, которые выдвигаются как к государственной службе в целом, так и к отдельным категориям государственных служащих. Так, например, по мнению А.Оболенского, в современном законодательстве о государственной службе должны быть четко сформулированы прежде всего ее задачи. К ним относятся: профессиональное содействие формированию государственной политики; обеспечения результативности и эффективности государственной службы; содействие политическому и социальному партнерству путем профессионализации регулирования общественных отношений; административно-процессуальный сопровождение выполнения положений Конституции и законов государства; обеспечение реализации государственной политики в условиях политической и конфессиональной нейтральности; профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации персонала государственной службы [4].

Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 июня 2004 была утверждена Программа развитиягосударственной службы на 2005-2010 гг., которая отмечала, что государственная служба является составной частью государственного управления, направленной на удовлетворение потребностей общества, обеспечения защиты основных прав и свобод человека и гражданина, последовательного и устойчивого развития страны и постепенного вхождения ее в европейское сообщество [5 ]. Целью этой программы, разработанной в соответствии с Конституцией Украины, законодательства Украины, положений Послания Президента Украины «Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 20022011 годы », Указа Президента Украины от 5 марта 2004« О концепции адаптации института государственной службы в Украине к стандартам Европейского Союза », является определение и осуществление комплекса мероприятий, направленных на обеспечение эффективной деятельности органов государственной власти, других государственных органов (далее - государственные органы) и достижение европейских стандартов уровня жизни граждан Украины. Программа предусматривает направление усилий государственных органов на развитие профессиональной, эффективной и прозрачной государственной службы в Украине.

Начиная с 2000 года, произошла существенная активизация процесса совершенствования законодательного обеспечения института государственной службы. В этом смысле стоит упомянуть прежде всего ряд указов Президента Украины. Прежде всего это Указ «О Координационном совете по вопросам государственной службы при Президенте Украины» от 21 марта 2000 [1], которым было утверждено Положение о совете, среди основных задач которой были названы: определение путей, средств и форм реализации основных направлений государственной политики в сфере государственной службы, объединения усилий государственных органов по повышению ее эффективности; рассмотрение проектов реформирования системы государственной службы и подготовка предложений в план мероприятий ее внедрения, анализа и возможной корректировки действий; рассмотрение проектов законов и других нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы, службы в органах местного самоуправления, кадрового обеспечения государственной службы и госавних предприятий, учреждений, организаций; анализ взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти по реализации кадровой политики и по вопросам государственной службы, подготовка предложений по повышению эффективности этой работы и значительное количество задач по государственному обеспечению кадровой политики.

Важное значение для профессионального развития государственной службы имел Указ Президента «О Комплексной программе подготовки государственных служащих» от 9 ноября 2000 [2], в котором было четко определено, что профессиональная подготовка государственных служащих предусматривает: получение высшего образования по специальностям образовательной «Государственное управление»; обучение по программам функциональной специализации «Государственная служба» специальностей других отраслей, направленных на деятельность в определенной сфере государственного управления, а также обучение по профессиональным программам повышения квалификации; обучение в аспирантуре и докторантуре.

Существенные изменения в системе государственной службы были предусмотрены Указом Президента «О Концепции развития законодательства о государственной службе в Украине» от 20 февраля 2006 [3], согласно которому законодательство о государственной службе предполагалось привести в соответствие с мировыми нормами.

За последние годы было принято еще ряд важных нормативных актов, среди которых следует назвать Концепции адаптации института государственной службы в Украине к стандартам Европейского Союза, Программа развития государственной службы на 2005-2010 гг. И др., Ключевой идеей которых было определено реформирования государственной службы с целью приближения к мировым демократическим образцам.

Несмотря на меры, предпринимаемые, система законодательства по вопросам государственной службы все еще не в полной мере удовлетворяет растущие потребности общества и государства в обеспечении реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, эффективного выполнения задач и функций государства, и поэтому не соответствует интересам развития гражданского общества по утверждению демократического, социального, правового государства.

Негативные факторы и тенденции в функционировании системы государственной службы вызванные в значительной степени нестабильностью и непрестижностью государственной службы, несоблюдением во многих случаях требований по политической нейтральности государственных служащих, по предотвращению конфликта их материальных и других личных интересов, недопущения незаконного влияния на государственных служащих при выполнения ими служебных обязанностей, несоответствия их статуса, материального обеспечения и социальной защиты уровню возложенной на них соответ льности.

Деятельность государственных служащих остается недостаточно публичной и прозрачной, не созданы условия для надлежащего контроля за такой деятельностью со стороны общества, усиливает недоверие к органам государственной власти и вместе с тем создает дополнительные возможности для злоупотреблений, коррупции и взяточничества, безответственности государственных служащих. Недостаточно высокой остается качество управленческих услуг, предоставляемых государственными служащими, что связано с несоответствием профессионального уровня многих из них современным потребностям общества, отсутствием четко регламентированных административных процедур и национальных стандартов предоставления таких услуг. Имеют место субъективизм при отборе, продвижении по службе государственных служащих, остаются недостаточно открытыми и прозрачными механизмы поступления на государственную службу и карьерного роста. Неопределенность карьерной перспективы, правовая незащищенность от субъективизма руководителей, особо напряженные условия работы и другие факторы усиливают непривлекательность государственной службы, особенно для молодежи, приводят к оттоку значительной части высококвалифицированных специалистов по государственной службы.

В результате этих и других факторов снижается эффективность государственной службы, усиливаются отчужденность человека от государства, нестабильность в обществе, неуважение граждан к государственным органам. Для решения этих и других проблем в сфере государственной службы необходимо существенное совершенствование законодательства о государственной службу.

Цель статьи заключается в раскрытии фундаментальных принципов организации и деятельности государственной службы Украины по сравнению с принципами, которые исповедуются в Европе.

Для реализации поставленной цели в работе определены и решены следующие задачи: раскрыть и проанализировать основные принципы организации и функционирования государственной службы; рассмотреть направления нормативно-правовой деятельности по совершенствованию института государственной службы Украины.

Одной из ключевых проблем современной государственной службы в Украине является отсутствие механизмов обеспечения тех принципов, которые положены в основу правового обеспечения деятельности этого института власти. Чтобы определить соответствие законодательства о государственной службе выбранному курсу на приведение института государственной службы в Украине к европейским стандартам, следует сравнить принципы, исповедуемые в Европе, принципам, соответствующие нормам украинского законодательства.

Первый принцип, что, безусловно, лежит в основе организации и деятельности современных демократических систем государственной службы - это принцип профессионализма. Поэтому вполне обоснованной является тезис, что на сегодня нет практически ни одного вопроса организации и функционирования государственной службы, которое бы не было связано с профессионализмом государственных служащих [6]. Отметим, что принцип профессионализма как один из главных принципов государственной службы закреплено в статье 3 Закона Украины «О государственной службе». А в части второй статьи 29 этого же Закона содержится норма о постоянного повышения государственными служащими уровня их профессионализма и квалификации.

Исследуя деятельность исполнительной ветви государственной власти, В. Аверьянов обратил внимание на необходимость четкого разграничения функций между «политикой» и «управлением» с целью обеспечить, с одной стороны, приоритет политики, а с другой - определенную независимость от политической кон "юнктури и стабильность профессиональных кадров управления [7], соответствует классическому принципу, выведенном еще М. Вебером и В.Вильсоном по размахжевания политики и администрирования. В связи с этим назначение на политические должности, как и освобождение от них довольно часто происходит с учетом прежде всего на политические соображения, а не на квалификационные качества.

Одним из шагов в этом направлении была попытка внедрения в Украине института государственных секретарей. Имеется в виду Указ Президента Украины от 29 мая 2001 «Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине» [8]. В частности Указом было установлено, что организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное, материально-техническое и иное обеспечение деятельности Кабинета Министров Украины и министерств организуется в соответствии Государственным секретарем Кабинета Министров Украины и государственными секретарями министерств. При этом Государственный секретарь Кабинета Министров Украины возглавляет Секретариат Кабинета Министров Украины, организует обеспечение деятельности Премьер-министра Украины, Первого вице-премьер-министра и вице-премьер-министров, утверждает по согласованию с Премьер-министром Украины и Министерством финансов Украины штатное расписание и смету расходов Секретариата, в соответствии с законодательством назначает на должности и освобождает от должностей его работников. Что касается государственных секретарей министерств, то на них возлагались обязанности организации обеспечения деятельности министра и текущей работы по выполнению возложенных на министерство задач, представление министру предложений по распределению соответствующих бюджетных средств, координации работы территориальных органов министерства, предприятий, учреждений и организаций, входят в сферу его управления, управления работой аппарата министерства.

Функционирование этого института было отменено другим Указом Президента Украины. Однако следует отметить, что ликвидация института государственных секретарей связана не столько с отказом от самой идеи распределения политической и управленческой деятельности, сколько с отказом от той специфической ситуации, сложившейся в органах исполнительной власти, коли в них было создано фактически два центра управления: политический и административный.

Вместе с тем Концепцией развития законодательства о государственной службе в Украине предполагалось введение в аппарате Кабинета Министров и министерствах должностей государственных секретарей как высших административных должностей в этих органах с сохранением должностей заместителей министров как политических должностей.

Обращаясь к идее четкого разделения на такие две категории, как «государственные служащие» и «политические деятели», следует вспомнить, что она нашла свое отражение и в других нормативно-правовых актах. Так, например, в Указе Президента Украины «О некоторых вопросах упорядочения статуса государственных служащих» от 11 июня 2001 [9] с целью упорядочения статуса, в частности условий материального и социально-бытового обеспечения работников органов государственной власти, других государственных органов, а также устранение диспропорций и перекосов в оплате труда государственных служащих, постановлялось: считать недопустимым приравнивание любых должностей в органах государственной власти, других государственных органах, их должностных и служебных лиц по статусу, в частности за условие и материального и социально-бытового обеспечения, к членам Кабинета Министров Украины. При этом, согласно Указу народным депутатам Украины, Национальному банку Украины было рекомендовано при реализации права законодательной инициативы воздерживаться от внесения предложений по приравнивание любых должностей, должностных и служебных лиц по статусу к членам Кабинета Министров Украины.

Следующим краеугольным принципом идеологии организации и функционирования государственной службы в условиях демократии является принцип прозрачности. К сожалению, в течение длительного времени ему не просто не придавалось должного внимания, - он вообще отрицался, поскольку как государство в целом, так и деятельность отдельных органов государственной власти и учреждений была окружена ореолом таинственности и секретности.

Понятно, что в демократическом обществе деятельность государственной службы должна быть не только публичной, но и открытой для различных форм контроля со стороны граждан. То есть граждане должны знать, каким образом функционирует государственная служба, решения и на каких основаниях принимаются отдельными государственными служащими.

Хотя довольно часто как важную составляющую принципа прозрачности и его обеспечения выделяют не только прозрачность в принятии решений, но и прозрачность в назначениях на вакантные должности государственной службы (то есть должна существовать система обнародования перечня вакантных должностей, позволяет создать для большинства этих вакансий конкуренцию между квалифицированными кадрами) [10].

Фактически принцип прозрачности государственной службы обеспечивается правовыми средствами, административной, а при необходимости - судебной практикой. Конечно, открытость государственной службы имеет определенные границы. Скажем, в законодательстве практически всех современных государств предусмотрено существование института государственной тайны. Не в этом смысле исключением и Украина. Например, в Законе Украины «О государственной тайне» от 21 января 1994 государственная тайна определяется как вид тайной информации, которая охватывает сведения в сфере обороны, экономики, науки и техники, внешних отношений, государственной безопасности и охраны правопорядка, разглашение которых может нанести ущерб национальной безопасности Украины и которые признаны в порядке, установленном законом, государственной тайной и подлежат охране государством.

Однако при этом информация, составляющая государственную тайну может быть отнесена к ней, четко определена (статья 8 Закона «О государственной тайне»). Именно поэтому любые попытки применять этот институт относительно государственной службы, если это не имеет правовой основы, следует толковать не как заботу о «безопасности», а как попытку ограничить конституционные права граждан и вывести государственную службу из-под общественного контроля [11].

Важным шагом по нормативно-правового обеспечения открытости и прозрачности в функционировании государственной службы стало издание Указа Президента Украины от 1 августа 2002 «О дополнительных мерах пообеспечение открытости в деятельности органов государственной власти »[12]. Этот Указ обязывал Кабинет Министров Украины организовать изучение практики выполнения в 2000-2002 гг. Органами государственной власти и органами местного самоуправления Закона Украины «Об информации» и других нормативно-правовых актов, в частности в части: обеспечение соблюдения прав граждан на получение в установленные сроки достоверной информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; обязательного опубликования соответствующих нормативно-правовых актов; оперативного обнародования информационными службами органов государственной власти и органов местного самоуправления информации о деятельности этих органов; осуществление систематического открытого публикации статистической информации о явлениях и процессах, происходящих в экономической, социальной, культурной и других сферах жизни, обеспечение открытого доступа к неопубликованным статистическим данным, которые не подпадают под действие ограничений, установленных законами; недопущение ограничения права на получение открытой информации, в частности путем необоснованного отказа в ее предоставлении, а также введение платы за предоставление информации в размерах и случаях, не предусмотренных законодательством, установления экономически необоснованных цен и тарифов на предоставление информации.

По руководителей центральных и местных органов власти, то на них возлагалась обязанность обеспечить: а) проведение регулярных соответствии с заранее обнародованных расписанию пресс-конференций, в том числе с использованием средств глобальной информационной сети Интернет, а также периодическое предоставление публичных ответов на вопросы граждан через средства массовой информации; б) постоянное обновление веб-страниц соответствующих центральных и местных органов исполнительной власти, создание с их помощью возможности для оперативного обнародования ответов на самые распространенные обращения и другой информации, широкого обсуждения актуальных общественных проблем и изучения общественного мнения о путях их розвьязання.

Кроме только что рассмотренных общих принципов организации государственной службы, позволяющие охарактеризовать ее как соответствующей модели демократического и правового государства, следует упомянуть еще несколько принципов, вне реализацией которых нельзя говорить о взаимной согласованности организации государственной службы к демократической организации государства и общества. Прежде всего это принцип взаимного доверия государственной службы к гражданам и граждан к государственной службе. Иначе говоря, для того чтобы демократия и демократическое государственное управление стали реальностью, между государством (которую представляют те или иные органы государственной власти и государственные служащие, в них работают) и обществом должно образовываться определенный выходной консенсус легитимности, когда обе стороны относятся друг к другу как к равноправным партнерам. Другой принцип, который должен быть четко определен на нормативно-правовом уровне, - это принцип запрета административного произвола. Фактически он следует из базовых конституционных ценностей и закреплен на уровне международного права. Однако в Украине, как и в других посттоталитарных государствах, его обеспечения является одной из достаточно сложных и болезненных проблем. Этот принцип означает, что административное усмотрение государственных служащих при исполнении ими своих служебных обязанностей может меняться в зависимости от пола, возраста, социального происхождения, имущественного или финансового состояния отдельных граждан. Иногда этот принцип определяют еще как запрет на дискриминацию в отношении государственных служащих к гражданам.

Итак, характеризуя значение правового обеспечения проанализированных выше принципов организации и функционирования государственной службы (совокупность которых может быть обозначена понятием философии современной государственной службы), утверждается, что именно они, а точнее - уровень их реализации, является основой

Загрузка...

Страницы: 1 2