Реферат на тему:


Воспользуйтесь поиском к примеру Реферат        Грубый поиск Точный поиск






Загрузка...
УДК 342

УДК 342.26

В. Г. КУЧАБСКИЙ

организационно-управленческие реформы в контексте совершенствованию административно-территориальной структуры В УКРАИНЕ

Рассмотрена проблема совершенствования административно-территориальной структуры в Украине с точки зрения реализации административной, муниципальной и региональной реформ. Выяснены причины пробуксовки административной, региональной и муниципальной реформ в Украине.

The problem of improvement of administrative-territorial structure in Ukraine is examined from the point of view realization of administrative, municipal and regional reforms. Reasons of hindering of administrative, regional and municipal reforms turn out in Ukraine.

Долгое время в Украине поднимается вопрос совершенствования административно-территориальной структуры. Его целесообразность обосновывается обычно системными изменениями, которые сопровождают трансформацию Украины от тоталитаризма к демократии. Однако приступить к практическому решению проблемы административно-территориальной реорганизации Украине пока не удалось. Среди основных причин задержки с совершенствованием административно-территориального устройства в Украине ведущее место принадлежит пробуксовки в реформировании других сфер общественной жизнедеятельности. Таким образом изменения административно-территориальной структуры в Украине следует рассматривать, исходя из системного видения реформ в Украине.

В последние годы проблемы административно-территориальной реформы в Украине начали исследоваться значительно основательнее и разносторонне. Издан ряд фундаментальных научных работ, посвященных теоретико-методологическим аспектам совершенствования административно-территориального устройства. Значительный вклад в разработку этой научной проблемы сделали специалисты в области государственного управления и региональной экономики. Заслуживают внимания публикации М. Нижнего, В. Корженко, М. Лесечко, Н. Нижник М. Пухтинского и др. Важным аспектом дальнейших исследований в этом направлении могут стать анализреформ в тех сферах общественной жизнедеятельности, которые тесно связаны с системой административно-территориального устройства Украины.

Считаем целесообразным рассмотреть проблему реализации административно-территориального реформирования в Украине с точки зрения продвижения административной, муниципальной и региональной реформ. Кроме этого важно выяснить причины пробуксовки организационно-управленческих реформ в Украине и проанализировать последствия, к которым может привести имитация реформирования системы управления в государстве.

Процессы демократизации в Украине можно рассматривать в виде системы конкретных реформ. По иерархическому принципу эти реформы целесообразно классифицировать на три основные группы: трансформационные, организационно-управленческие и методологические. Стратегические задачи перехода от тоталитаризма к демократии в Украине призваны решить реформы трансформационного характера - политическая, социальная и экономическая. Качественные преобразования в условиях демократизации должны сопровождаться системным совершенствованием всего управленческого механизма. Таким образом административную, региональную и муниципальную реформы целесообразно объединить в отдельный иерархический уровень реформирования - организационно-управленческий. В свою очередь инфраструктурно-техническому обеспечению реформам стратегического и организационного уровней служат такие реформы методологического характера, как судебная, финансовая, фискальная, земельный и др.

Концептуальные основы трансформационных процессов, которые находят свое воплощение в политической, экономической и социальной реформах, создают основу для ряда других механизмов повышения эффективности общественной жизнедеятельности. Если политическая реформа призвана привести в соответствие с задекларированных политически ценностей общественно-политического и социально-экономического характера, то другие, дополняя реформы, нацеленные на повышение дееспособности общественной системы как в условиях трансформации, так и после достижения основных стратегических целей. Среди ряда такого рода реформцентральное место принадлежит административной реформе. Отмечая принципиальную родство политической и административной реформ, Ю. Сурмин отмечает, что "они органично дополняют друг друга, требуют системной согласованности» [17, с. 182]. Анализируя ход трансформационных процессов в Украине, Я. Гонцяж и Н. Гнидюк утверждают, что "политическая реформа неизбежна и только ее результаты позволят точно определить конкретную, реальную программу административной реформы" [4, с. 25].

Поскольку фундаментальной стратегической целью развития Украины на современном этапе остается демократизация и построение развитого гражданского общества, административная реформа будет основываться и реализовываться с четкой привязкой к конкретным успехов на этом пути. На основании этого аналитиками отмечается, что именно развитое гражданское общество и институт местного самоуправления должны сыграть роль ускорителя административной реформы [16, с. 134].

Административную реформу в Украине следует оценивать как важный, но следующий, после формирования гражданского общества, шаг в процессе трансформации. Эту особенность можно считать основной причиной пробуксовки административной реформы в Украине. Для ее полномасштабной реализации пока нет всех необходимых предпосылок. В этом контексте уместно привести принципиальное замечание М. Лесечко и Чемерис о том, что попытки реформировать управленческую вертикаль в Украине принимались не раз, однако каждый раз "останавливались на полпути» [12, с. 94].

Формально задача административной реформы в Украине реализуются уже в течение длительного времени. Главной целью административной реформы определены поэтапное создание такой системы государственного управления, которая бы отвечала стандартам демократического правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой. В Концепции административной реформы в Украине подчеркнуто, что важным фактором выхода из трансформационного кризиса украинского общества является создание современной, эффективной системы государственного управления [7]. Среди мероприятий, предусмотренных административно-территориальной реформой, отдельно отмечалось "формирование современной системы местного самоуправления" и "введение рационального административно-территориального устройства" [7].

Отечественный опыт показал, что административная реформа не может быть самодостаточной. Она тесно связана с другими составляющими реформирования. Например, В. Корженко отмечает, что административная реформа в Украине должна осуществляться, "основываясь на приоритетности регионального развития» [10, с. 39]. Похожей точки зрения придерживается также М. Лендьел, отмечая, что "административная реформа должна согласовываться с концепцией осуществления региональной политики и должна учитывать ее перспективу» [11, с. 94]. В процессе осуществления административной реформы в Украине оказалось также, что одним из ее важнейших структурных элементов является реформирование системы регионального управления и местного самоуправления, а также выработки новых подходов к государственной региональной политики [16, с. 138].

Князев вообще предлагает рассматривать государственную региональную политику как "одно из основных направлений административной реформы» [6, с. 25]. Наряду с этим основах государственной региональной политики в Украине нашли свое отражение в другом официальном документе. Концепция государственной региональной политики была одобрена Указом Президента Украины в 2001 г.. И предусматривала в том числе упорядочение административно-территориального устройства государства, разработка Генеральной схемы экономического районирования Украины [8].

Разработка Концепции государственной региональной политики происходило на фоне оживленного обсуждения проблем и задач регионального управления в Украине. Одобренная Концепция стала своеобразным компромиссным вариантом между радикальными научными инновациями и консервативным управленческим фактором. Поэтому ряд аналитиков признала принятую Концепцию как такую, что "не заслуживает отдельного внимания", поскольку абсолютное большинство конструктивных идей по реальногв реформирование административно-территориального устройства, основ местного самоуправления и т.п. в процессе ее "доработки" были выхолощены [1, с. 22].

Декларирование со стороны Президента и Правительства попыток вплотную приступить к реализации конкретных задач административной реформы не нашли подходящего воплощения на практике. По заключению М. Нижнего, Украина, получив в 1991 в наследство от СССР управленческие структуры, которые должны обеспечивать целостность и устойчивость огромной империи, "так и не смогла до сегодняшнего дня практически ни на один шаг продвинуться на пути осуществления административной реформы» [ 5, с. 481]. С. Семин и М. Сытник считают, что проведенные в последнее время в Украине мероприятия по административной реформе дали только отдельные положительные результаты [18, с. 65].

Еще одним важным фактором пробуксовки административной реформы в Украине является несинхронность с реализацией других составляющих трансформации. Кроме несогласованности с политической реформой, ученые обращают внимание на несоответствие административной реформы течения экономической реформы. По мнению С. Вдовенко, "одним из факторов, который привел к негативным последствиям реформирования экономики, было отставание реформирования государственного управления от процессов, происходящих в материальной и социальной сферах» [3, с. 89].

Анализируя процесс административных преобразований в Украине, ряд ученых пришли к неутешительному выводу, что политические и управленческие элиты, на словах активно призывают начать реформирование, в действительности могут быть ее скрытыми противниками. Довольно критически отдельные аналитики оценивали роль в реализации административной реформы Л. Кучмы во время его президентства. Основания отмечалось, что внимание к административной реформы в Л.Кучмы появлялась, как правило, перед приездом иностранных "донорских" делегаций [1, с. 24]. А. Чемерис и М. Лесечко утверждали, что причины медленной и непоследовательной реализации административной реформы в Украине заключаются не только в спротив бюрократического аппарата, но и в неуверенности "отцов реформы", "как конструировать новые системы управления различных иерархических уровней» [19, с. 12].

В условиях демократизации и децентрализации перестройка системы управления государством не касается только организационных моментов. Основная суть изменений заключается в формировании системы новых субъектов управленческой автономии в государстве - муниципальных органов. Благодаря этому появляется возможность достичь качественно нового уровня эффективности управленческого процесса. Таким образом муниципальная реформа является чрезвычайно важной составляющей трансформации современного украинского общества. Отмечается, что укрепление местного самоуправления в результате муниципальной реформы приведет ускорения административной реформы. Основания утверждается, что "невозможно сформировать высокоэффективное государственное управление, действующий безотносительно к интересам местного самоуправления и гражданского общества в целом» [16, с. 136].

Отечественные ученые находят тесную связь муниципальной реформы с другими направлениями реформирования. В частности Н. Онищук и В. Кампо отмечают, что "институционализация местного самоуправления в современной независимой Украине связана с проведением муниципальной реформы, которая тесно связана с конституционной и административной реформой» [14, с. 10]. Н. Нижник отмечает, что "органической частью региональной политики является реформа местного самоуправления, комплекс отношений, возникающих между органами региона и местного самоуправления» [13, с. 434]. Очевидно, что муниципальная реформа непосредственно связана с административно-территориальной реформой. В Концепции Программы законодательного обеспечения развития местного самоуправления, одобренной Распоряжением Кабинета Министров в 2002 г.. Отмечается связь реформы местного самоуправления и трансформации низового звена системы административно-территориального устройства страны [9].

Считается, что муниципальная реформа в Украине так и не получила широкого размаха. Однако аналтиками утверждается, что период, начиная с 1991 г.. был достаточно важным для развития муниципального самоуправления [2, с. 14-15]. Уже в первые годы независимости утвердилось понимание необходимости укрепления финансовой, организационной, материальной и кадровой независимости местного самоуправления. Механизмы обеспечения самоуправления были заложены в Конституции Украины 1996 г.., Других законодательных и нормативных актах. Конституция подробно определила суть и особенности самоуправления в Украине на основе учета отечественной специфики и требований Европейской хартии местного самоуправления. Таким образом состоялось продолжение реформирования местных советов на основе местного самоуправления, начатое еще в 1990г.

Наряду с этим, реализация муниципальной реформы в Украине далека от своего завершения, прежде всего потому, что институт местного самоуправления на сегодня еще окончательно не сформирован. Принципиальные положения Европейской хартии местного самоуправления в отечественном контексте приобрели признаки явной декларативности. Трудно утверждать, что все субъекты местного самоуправления одинаково активно включились в реформу. В этом контексте аналитики предупреждают, что "темпы муниципальной реформы в различных городах и регионах не могут быть одинаковыми, потому что зависят от специфики местных условий, исторического наследия и ресурсов, которыми город и, самое главное, от наличия управленческой команды, ориентированной и подготовленной для внедрения изменений "[15, с. 56]. Требующие решения вопросы оптимизации количества сельских территориальных общин, реальной их финансовой, материальной и организационной способности и т.д. [2, с. 14-15].

Ситуация с реформированием системы власти в Украине отмечается рядом особенностей. Во-первых, Украина, задекларировав целесообразность общественно-политических и социально-экономических трансформаций в русле общеевропейского контекста, объявила о реализации также соответствующих административной, муниципальной и региональной реформ. Во-вторых,реально приблизиться к решению конкретных задач организационно-управленческих реформ Украина не способна вследствие пробуксовки других составляющих трансформации - прежде всего политической. В-третьих, имиджевые соображения заставили политическое руководство государства прибегать к определенному имитирование реформаторской активности, в частности по реализации административной реформы. В-четвертых, учитывая все предыдущие особенности, проблема административного, муниципального и регионального реформирования фактически приобрела признаки бутафорности, тормозя неотложные меры по функциональному совершенствованию системы управления в государстве.

В последующих публикациях считаем целесообразным сосредоточиться на анализе взаимозависимости административно-территориальной реформы с реформами трансформационного и методологического характера.

Литература:

1. Административная реформа - история, ожидания и перспективы / [сост. В. П. Тимощук]. - М.: Факт, 2002. - 100 с.

2. Административно-территориальное устройство Украины. Проблемные вопросы и возможные варианты их решения / Под. ред. В. Г. Яцубы. - М.: Изд-во полиграф. центра Укр. Дагпо Минприроды Украины, 2003. - 321 с.

3. Вдовенко С. Совершенствование управления регионом (район-область) в условиях рыночных преобразований / С. Вдовенко // Вестник УАДУ. - 1998. - № 1. - С. 89-98.

4. Гонцяж Я. Административная реформа: неосуществленные мечты и утраченные возможности. Как найти конструктивный путь для реализации основных компонентов административной реформы? / Я Гонцяж, Н. Гнидюк. - М.: Миллениум, 2002. - 136 с.

5. Нижний Н. И. Региональная политика на рубеже ХХ - ХХI веков: новые приоритеты / М. И. Нижний. - К.: Наукова. мнение, 2006. - 511 с.

6. Князев В. Кадровое обеспечение регионального развития (содоклад) / В. Князев // Вестник УАДУ. - 2001. - № 2. - Ч. 1. - С. 2526.

7. Концепция административной реформы в Украине [Электронный ресурс] // О мерах по внедрению Концепции административной реформы вУкраина: Указ Президента Украины: по состоянию на 22 лип. 1998

8. № 810/98. - Режим доступа: rada.gov.ua

9. Концепция государственной региональной политики: утверждена Указом Президента Украины: по состоянию на 25 трав. 2001 № 341/2001 // Офиц. Рос. Украина. - 2001. - № 22. - 15 лип.

10. Концепция Программы законодательного обеспечения развития местного самоуправления: одобрена Распоряжением Кабинета Министров Украины № 416-р от 25 серп. 2002 // Офиц. Рос. Украина. - 2002. - № 28.

11. Корженко В. В. Система власти и самовластия в контексте социального познания / В. Корженко // Актуальные проблемы государственного управления: наук. сб. - Х.: УАДУ ХФ, 1999. - № 3. - С. 37-43.

12. Лендеел М. Институциональный механизм реализации региональной политики в странах Центрально-Восточной Европы / М. Лендьел // Региональная политика в странах Европы: уроки для Украины / Центр Института Восток-Запад; под ред. С. Максименко. - М.: Логос, 2000. - С. 62-97.

13. Лесечко Н. Д. Административная реформа: опыт Польши и украинские реалии / Н. Д. Лесечко, А. А. Чемерис // Актуальные проблемы государственного управления: сб. наук. пр. - Вып. 4. - Одесса: ОФ УАДУ, 2001. - С. 91-105.

14. Нижник Н. Государственное управление в регионах Украины / Н. Нижник // Вестник УАДУ. - 2001. - № 2. - Ч. 1. - С. 425-434.

15. Онищук М. В. Правовые основы местного самоуправления в Украине / В. Онищук, В. М. Кампо / Под. ред. В. М. Кампо. - М.: Просвещение и культура, 1998. - 58 с.

16. Проект Концепции реформирования системы территориальной организации власти в Украине / [авт. кол. : Н. А. Пухтинский (рук. Проекта), В. М. Кампо, С. А. Клебан, В. В. Кравченко, В. И. Кравченко, М. В. Потоцкая]. - К., 2006. - 70 с.

17. Развитие человеческого ресурса административной реформы в Украине состояние и перспективы / Н. И. Мельник (руководитель авт. Кол.), Ю. В. Бакаев, Т. Е. Василевская и др. - М.: Нора-принт, 2002. - 160 с.

18. Сурмин Ю. Соотношение политическойи административной реформы в Украине / Ю. Сурмин // Административная реформа в Украине: путь к европейской интеграции: сб. наук. пр. - М., 2003. - С. 181-183.

19. Семин С. Процессы глобализации в контексте административной реформы в Украине / С. Семин, М. Сытник // Вестник НАГУ. - 2005. - № 2. - С. 61-67.

20. Чемерис А. А. Системный подход к принятию управленческих решений / А. Чемерис, Н. Д. Лесечко // Вестник УАДУ. - 2001. - № 4. - С. 224-233.

Загрузка...