Реферат на тему:


Воспользуйтесь поиском к примеру Реферат        Грубый поиск Точный поиск






Загрузка...
Местное самоуправление, теории и модели

Местное самоуправление теории и модели

План

1. Теории и модели местного самоуправления: сущность и сравнительный анализ

2. Этапы становления местного самоуправления в Украине

3. Перспективы местного самоуправления в Украине в контексте политической и административно-территориальной реформы

Теории и модели местного самоуправления: сущность и сравнительный анализ

В исторической и юридической науках возникновения местного самоуправления связывают с ростом городов, началось в Западной Европе в XI веке и продолжалось в течение ХП XIII веков.

Одной из причин развития городов было возрождение европейской торговли, поэтому, как следствие, рынки, которые возникали вокруг феодального замка или епископского дворца, становились ядром новых городов. Сюда прибывало избыточное сельское население, которое становилось ремесленниками и перерабатывало продукцию сельского хозяйства. Развития городов способствовало то, что в них не было феодальной зависимости, в отличие от сел.

Большинство европейских городов возникли вследствие правового акта хартии вольностей, то есть они не возникали стихийно, а были основаны. Хартия вольностей определяла права граждан и, в частности, широкое право самоуправления. Например, это означало, что все люди давали клятву коммуне о предоставлении взаимопомощи, платили налоги в городскую казну, были военнообязанными по защите города.

Правовое оформление местного самоуправления тесно связано с понятием "пункты". Именно в немецком городе Магдебург в 1188 году был издан первый написанное муниципальное законодательство, посвященное, прежде всего, решению споров между мещанами. Предоставления городу Магдебургского права означало отмену действия обычных норм, вывода города из-под юрисдикции местной администрации (наместников, воевод и т.д.) и введение городского самоуправления с выборной администрацией и выборным судом. В течение XII XIV столить нормы Магдебургского права были приняты в 80 городах Центральной и Восточной Европы, включая украинских.

Собственно понятие "самоуправление" начало использоваться в период Великой Французской революции, чтобы отразить факт самостоятельности общин (общин) в отношении государства. Возникновение термина связано с министром Пруссии бароном фон Штейном (1757 1831), который видел в самоуправлении больше, чем просто форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, а прежде всего сообщества людей, которые в части своих дел независимы от государства .

В научный оборот понятие "местное самоуправление" был введен в XIX веке немецким ученым Рудольфом Гнейстом для обозначения такого управления на местах, при котором территориальные общины, исторически сложившиеся были наделены правом самостоятельно (в пределах законов) решать местные дела. При этом деятельность общин оставалась свободной от вмешательства представителей государственной администрации.

В каждом государстве в зависимости от ее устройства, исторических, национальных, географических и других особенностей местное самоуправление имеет специфическую правовую форму. Поэтому общее понятие местного самоуправления, как об этом в свое время отметил известный западный государствовед украинского происхождения Юрий Ланейко, можно достичь лишь путем индукции, эмпирически обобщая устоявшиеся правовые формы самоуправления в отдельных государствах.

Западные ученые Г. Холис и К. Плоккер понимают под понятием "местное самоуправление" право демократической автономной единицы субнационального уровня управления регулировать значительную часть проблем общественности в ее интересах.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, которая была одобрена Советом Европы 15 октября 1985, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления в рамках закона осуществлять регулирование и управление существенной долей общественных дел, относящихся к их компетенции, в интересах местного населения.

В то же время в современной системе общественных наук понятие "местное самоуправление" по сути отличается от понятия "местное управление", которое определяет управленческую деятельность в местной территориальной единицы, осуществляется центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через административные органы, назначаемые властями высшего уровня. Местное управление в первую очередь направлено на решение согласования общегосударственных, региональных и местных интересов.

Кроме того, существует несколько теорий, объясняющих сущность местного самоуправления.

Первым, в XIX веке, была обоснована теория свободной общины (теория естественных прав общины), которая базировалась на идеях естественного права. Она исходила из того, что право территориальной общины самостоятельно решать свои дела имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека. Таким образом, местное самоуправление рассматривалось как автономная о государственной власти публичная власть территориальной общины.

Позже распространение получает громадовская теория местного самоуправления. На первый план выдвигается не естественный характер прав общины, а негосударственная природа возникновения и деятельности местного самоуправления. Данная теория основывается на противопоставлении характера государственной власти и местного самоуправления, из тех соображений, что местное самоуправление имеет общественный, а не публично-правовой характер.

Модификацией громадовской теории стала общественно-хозяйственная теория. ее представители попытались обосновать статус самоуправляющейся общины как отличного от государства субъекта права и подчеркнуть хозяйственном смысле коммунальной деятельности. Территориальная община рассматривается как элемент гражданского общества, а потому местное самоуправление является негосударственным по природе, обладает собственной компетенцией в неполитической сфере, то есть в местных общественных и хозяйственных делах, в осуществление которых государство не вмешивается.

В середине XIX века получает распространение государственная теория местного самоуправления, основные положения которой были разработаны уже упоминавшимся Рудольфом Гнейстом. Государственная теория рассматривает местное самоуправление не как автономный вид публичной власти, естественное право территориальной общины на самостоятельное решение вопросов местного значения, а как одну из форм организации местного управления, или как один из способов децентрализиции государственной власти на местном уровне.

Попыткой сочетание сильных сторон громадовской и государственной теорий является теория муниципального дуализма. Данная теория исходит из двойственного характера муниципальной деятельности как самостоятельного решения местных дел и одновременно осуществление на местном уровне определенных государственных функций.

На основе вышеупомянутых теорий в практике управления сложились две модели демократической организации власти на местах:

1) европейская, которая использует, прежде всего, положения государственнической теории;

2) англо-американская, которая берет за основу громадовского теорию.

Для европейской модели местного самоуправления характерно сочетание на одном территориальном уровне местного самоуправления с местным управлением. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления. В прошлом, это была, прежде всего, функция административной опеки, которая предусматривает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного органами государственной власти (префекта, бургомистра, губернатора).

В современной управленческой практике преобладает функция административного надзора, ограничивается проверкой законности решений органов местного самоуправления. Администратору дается для проверки небольшой срок, по окончании которого решение вступает в силу, если не поступило возражений.

Англо-американская модель характеризуется действием местного самоуправления на всех территориних уровнях ниже государства, субъекта федерации или автономного региона.

Родиной этой модели является Великобритания. Именно в этой стране сложилась традиция самостоятельности общин и более крупных исторических общностей людей по управлению местными делами в рамках законов, но без вмешательства центральной государственной администрации и ее представителей на местах. Именно местное управление такого рода были названы Рудольфом Гнейстом местным самоуправлением.

В конце XX века начала формироваться так называемая новая концепция (модель) местного самоуправления, для которой присущ

1) рост значения гражданских инициатив, влияния жителей общины на деятельность органов местного самоуправления;

2) органы местного самоуправления помогают отдельным гражданам и общественным группам самым удовлетворять свои потребности и потому передают право на предоставление части публичных услуг неправительственным организациям и бизнеса;

3) органы местного самоуправления изыскивают источники финансирования развития общества в других организациях и учреждениях.

В Европе большинство стран имплементируют в национальном законодательстве нормы уже упоминавшейся Европейской хартии местного самоуправления. Согласно хартии

1) принцип МС должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в Конституции страны;

2) право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

3) совета или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Кроме того, принято также выделять формы местного самоуправления, которыми являются:

1) парламентская;

2) президентская.

Для парламентской формы присущими являются выборы местной администрации (местного правительства) местным представительным органом (советом) из своего состава. Нередко глава администрации (мэр) является одновременно председателем представительного органа.

Для президентской формы типичны выборы не толькочленов представительного органа (депутатов), но и главы администрации (мэра), а также некоторых других должностных лиц (прокурора, шерифа, казначея).

Специфической е американская форма местного самоуправления: местный совет избирает мэра, который выполняет, прежде всего, представительские функции, а главой администрации является профессиональный менеджер, которого совет нанимает на работу.

В основном формы местного самоуправления совпадает с формой правления данного государства.

Таким образом, сущностные формы местного самоуправления зависят от сочетания многих факторов, наиболее важными из которых являются исторические традиции самоуправления, территориальное устройство государства, форма правления, уровень политической культуры населения.

Этапы становления местного самоуправления в Украине

Как свидетельствуют данные исторических исследований, уже во времена Киевской Руси на территории Украины существовали несколько форм местного самоуправления, а именно:

1) территориальная соседская община (община);

2) вече;

3) общественное самоуправление в городах.

Со второй половины XIV века значительная часть украинских земель вошла в состав Великого княжества Литовского, и длительное время местное самоуправление развивалось в пределах его государственной системы. В украинских городах начало вводиться Магдебургское право, создало новую юридическую основу для развития местного самоуправления. В 1339 году последний Галицкий князь Болеслав-Юрий впервые подарил Магдебургское право украинскому городу Сянок; в 1356 его получил Львов, в 1432 Луцк, в 1444 - Житомир. Города, которые должны Магдебургское право, назывались в Украине магистральными, а города, которые этого права не имели, ратушными.

Работа в 1654 большей части украинских территорий к России ознаменовало начало ликвидации традиционных форм местного самоуправления. Сначала украинские земли имели заверения о незыблемости прав на местное самоуправление, а в 60 70-х годах XVII века некоторые украинправо при формировании органов местного самоуправления; создавались самоуправляющиеся структуры на уровне волостей. В то же время в губернии, уезды и города были назначены комиссары Временного правительства как представители центральной администрации.

В Украине развития местного самоуправления способствовала деятельность Центральной Рады. Уже в ии Втором Универсале (20 ноября 1917 года) было заявлено о необходимости "принять все меры по закреплению и распространение прав местного самоуправления, являются органами высшей административной власти на местах". По Конституции Украинской народной республики (УНР) от 29 апреля 1918 года, конституционный строй Украины должен базироваться на основе принципа децентрализации: землям, волостям и общинам предоставлялись права широкого самоуправления. Статья 26 Конституции закрепляла принцип организационной самостоятельности местного самоуправления. Однако этим конституционным положением не суждено быть реализованными.

Российские большевики относились к местному самоуправлению отрицательно. Но под давлением эсеров Совет Народных Комиссаров 29 декабря 1917 принял декрет "О создании Комиссариата по местному самоуправлению", задачей которого была координация деятельности городских и сельских земных учреждений. Однако уже 18 марта 1918 Совнарком ликвидировал упомянутый комиссариат; того же года были распущены земства, а их имущество национализировано государством.

Советская власть развивалась на основе принципа демократического централизма, который противоречил принципам реального местного самоуправления. Ведь упомянутый принцип не предусматривал четкого распределения полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением.

Таким образом в период вхождения Украины в состав Советского Союза реальное местное самоуправление отсутствовало: согласно статье 78 Конституции Украинской ССР 1978 все Советы, начиная от Верховной Рады и заканчивая сельскими, составляли единую систему представителей органов государственной власти.

Фактическое возрождение местного самоуправления в Украине началось после избрания депутатов Верховной Рады Украинской ССР и местных Советов народных депутатов в марте 1990 года.

Принятый 7 декабря 1990 Закон «О местных советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении", где местное самоуправление определялось как "территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через государственные и общественные органы, они выбирают, всех вопросов местной жизни , исходя из интересов населения, на основе законов Украинской ССР и собственной финансово-экономической базы ", наделил органы государственной власти (местные советы) функциями местного самоуправления и привел к "суверенизации" советов. Принятие Закона стало первой попыткой трансформировать местные советы (которые в то время входили в единую систему органов государственной власти) всех территориальных уровней в органы местного самоуправления. При этом Закон исходил из теории дуализма местного самоуправления, нашло свое отражение в определенном им статусе местных советов они имели двойную природу: как органы местного самоуправления и как органы государственной власти.

В результате действия этого закона было в значительной степени ослаблено управление государственными делами на местах. Стало очевидным, что дальше совмещать в одних органах функции государственной власти и местного самоуправления невозможно. При таких условиях были приняты заковы "О представителе Президента Украины" и "О местных советах, местном и региональном самоуправлении", где наметился отход от дуалистической теории и предусматривалось внедрение институтов местного и регионального самоуправления.

Местное самоуправление внедрялось лишь на одном первичном уровне села, поселки и города, а в районах, областях региональное самоуправление, которое было территориальной самоорганизацией граждан для решения вопросов местного (регионального) жизни. Главная роль в местном управлении отводилась представителям Президента Украины, выступавших органадой непосредственно и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы (статья 140);

4) органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов, являются районные и областные советы (статья 140).

В то же время Конституция Украины закрепила две системы публичной власти на территории области и района, которые различны по форме, структуре, принципам формирования и механизмом функционирования:

1) местные государственные администрации, которые являются местными органами государственной исполнительной власти;

2) местное самоуправление как власть территориальных общин.

Таким образом, были заложены предпосылки для формирования двух управленческих проблем:

1) проблемы делегирования полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;

2) проблемы правовых гарантий деятельности органов местного самоуправления и местных государственных администраций и решения компетенционных споров между ними.

Важным законодательным актом о создании правовых основ местного самоуправления стал Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997 года. В Законе были раскрыты принципы осуществления местного самоуправления (статья 4), дана характеристика элементов системы местного самоуправления, в частности его органов и должностных лиц (статья 5).

Закон о местном самоуправлении предусмотрел на уровне областей и районов механизм делегирования полномочий районных и областных советов соответствующим местным государственным администрациям. Так, согласно статье 44 районные и областные советы делегируют соответствующим местным государственным администрациям четко определен перечень полномочий.

Таким образом, можно утверждать, что Конституция Украины и Закон Украины "О местном самоуправлении» 1997 года фактически заключили первый этап коммунальной реформы, который завершился утверждением института местного самоуправления как элемента демократического конституционного строя гдержавый. Одновременно были заложены предпосылки для следующего этапа коммунальной реформы, который должен вывести местном самоуправлении в Украине на уровень требований Европейской хартии местного самоуправления.

Перспективы местного самоуправления в Украине в контексте политической и административно-территориальной реформы

Уже в середине 90-х годов XX в. стало очевидным, что сложившаяся еще в СССР система административно-территориального устройства Украины не позволяет сформировать такие территориальные общины, которые бы обладали достаточными материальными, финансовыми ресурсами, территорией и объектами социальной инфраструктуры, необходимыми для эффективного выполнения задач и полномочий местного самоуправления, делегированных полномочий . Именно поэтому в 1997 году Указом Президента Украины были утверждены концепция и меры осуществления административной реформы. Однако, несмотря на разработку в течение последующих лет многих концептуальных документов, законопроектов, частичное реформирование центральных органов исполнительной власти, на территориальном уровне декларируемые изменения в направлении децентрализации почти не состоялись.

Как известно, 8 декабря 2004 в условиях политического кризиса, возникшего в ходе выборов Президента Украины, Верховной Радой Украины в контексте принятия решения о проведении политической реформы было принято постановление "О предварительном одобрении законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины" . Согласно ей, после рассмотрения Конституционным Судом

Загрузка...

Страницы: 1 2