Реферат на тему:


Воспользуйтесь поиском к примеру Реферат        Грубый поиск Точный поиск






Загрузка...
УДК 352 (091) (477)

УДК 352 (091) (477)

Евтушенко А.Н.

земское самоуправление В УКРАИНЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX СТ .: политико-правовой ОПЫТ

В статье рассматриваются политико-правовые средства самодержавия при проведении земской реформы. Сформулированы проблемы, которые надо решить в Украине при проведении реформы местного самоуправления.

Ключевые слова: самоуправление, модель, опыт, земства, реформа, политико правовая реформа, проблема, чиновники.

В статье рассматриваются политико-правовые средства самодержавия при проведении земской реформы. Сформулированы проблемы, Которые нужно решить в Украине при проведении реформы местного самоуправления.

Ключевые слова: самоуправление, модель, опыт, земства, реформа, политико правовая реформа, проблема, чиновники.

The article covers politicaland legal mens autocracy used while it implemented the reforms of zemstwos. It is also devoted to the problems which the reform of local gov- ernmevt is being implemented.

Key words: self-government, model, experience, zemstvos, reform, political and legal reform, problem, officials.

Становление и развитие местного самоуправления в Украине сегодня становится постоянным объектом теоретического научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ. Власть поняла, что система местного самоуправления в Украине нуждается в коренных изменениях.

Недовольные советской системой власти, мы обращаем наши взоры на Запад. Ищем там приемлемые модели организации местного самоуправления, мэрии, департаменты и т.п. Пытаясь приспособить все эти западные модели, развитие которых является результатом западного опыта развития местного самоуправления в существующих советов, которые достались нам в наследство от Советского Союза, и которые сегодня не соответствуют той политической ситуации, которая сложилась в стране. Попытки приживить западную модель управления, или ее отдельные атрибуты к тому устройства влады, мы получили в наследство от СССР себя не только оправдывают, но и мешают строить демократическое независимое украинское государство.

Изучая проблему реформирования местного самоуправления необходимо отметить, что у нас кроме заграничного есть и опыт эффективной работы органов местного самоуправления, например таких ее форм, как земское самоуправление в 60-70-х годах XIX в.

Актуальность темы статьи заключается в том, что земские органы самоуправления, которые были созданы в Украине в 60-70-е годы XIX в. в период гигантского общественно-политического перелома, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму, от феодальной к буржуазной монархии, является примером жизнеспособной общественной самодеятельности, успешной практической работы по обустройстве регионов, заботы о простых людях в условиях авторитарного строя.

Опыт формирования земств очень актуально для современной Украины, так как дает пример серьезной работы по согласованию позиций внутри правящей элиты, учитывая территориальную специфику государства и интересы различных слоев населения через механизмы и процедуры выборов в органы местного самоуправления.

История земств в Украине интересна в том плане, что этот опыт отличается от опыта земств в Европейской России. Изучение этого опыта, несомненно, поможет более полно осветить целый ряд проблем, связанных с взаимоотношениями правительства и местных органов и построить в Украине свою собственную, неповторимую систему местного самоуправления, составной элемент политической системы общества.

Цель статьи - выделить политико-правовые средства, которые использовало самодержавие при проведении земской реформы. Сформулировать проблемы, которые надо решить в Украине при проведении реформы местного самоуправления, то есть творчески переосмыслить имеющийся опыт, взяв на вооружение лучшее, что было наработано земства, которые в институциональном аспекте были институтом гражданского общества и институтом публичной власти.

В статье иссостоянии работы таких зарубежных и отечественных ученых, как Б. Ананьич [1], С. Бол- дирев [2], Л. Захарова [3], И. Верховцева [4], Л. Гильченко [5], В. Игнатов, В. Бутов [13], Н. Ка ришев [14], Н. Ковнир [14], Л. Лаптева [15], Ф. Петров [18], П. Подлигайлов [20], А. Старков [23] и др., в которых освещении вопросы, связанные с проведением и реализацией земской реформы, показана значимость и роль земств, как органов местного самоуправления.

Земские органы самоуправления были введены на украинских землях в 1865-1870-х годах в шести левобережных и южно губерниях (Харьковской, Полтавской, Херсонской, Екатеринославской и Таврической [22] и существовали по 1918 год. Однако на территории Правобережной Украины Киевской, Подольской, Волынской губерниях из-за опасений царизмом польского сепаратизма, земские учреждения были введены только в 1911 г.. [4, с. 3].

Как показывает история, земства на губернском и уездном уровнях оказались очень жизнеспособными и для своего времени достаточно эффективной системой местного самоуправления. Они внесли большой вклад в продвижение страны на пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа, поэтому подробнее рассмотрим проблемы, которые решала земская реформа, и как этот опыт можно учитывать сегодня при проведении реформы местного самоуправления.

Земская реформа решала такие проблемы:

1. Положением было точно установлено и определен объем прав и обязанностей органов местного самоуправления [22]. Хотя многие ученые и практических работников того времени считали нежелательным подробное перечисление дел, входящих в компетенцию органов самоуправления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Предлагалось указать в законе общие принципы самоуправления.

Надо отметить, если «проекты, земскими деятелями выходили за пределы полномочий органов местного самоуправления, то земцы могли подАват ходатайство »[14, с. 25], что они и делали. Ходатайство в первую очередь касались народного хозяйства, земского управления, народного образования и суда. Земцы, пытаясь разобраться в причинах местных, хозяйственных и других беспорядков, засыпали ходатайствами губернскую администрацию и вышестоящие инстанции, «требуя обратить внимание, помочь, выделить средства ...» [16, с. 69]. По количеству присланных к правительству ходатайств среди губернских земств Приднепровской Украине первое место занимало Херсонское земство (четвертое место среди земств Российской империи) [14, с. 26]. Часть ходатайств государство удовлетворяла, но много и отвергала. 75% отклоненных ходатайств приходилось по ходатайству о земского управления, 86% на вопросы общегосударственного характера [13, с. 2].

Компетенция земств была ограничена, самодержавие поручило земству лишь хозяйственные дела, но провести четкую границу между вопросами хозяйственными и задачами общего управления на практике было крайне трудно, поэтому это вело к путанице, дублированию функций, плодило на местах постоянные конфликты.

Первая проблема, которую надо решить, это проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательное закрепление. Точное установление круга местных дел и определения объема прав и обязанностей органов местного самоуправления поможет избавиться дублирования функций государственных органов и органов местного самоуправления. Повысит авторитет органов местного самоуправления их значимость при решении местных дел.

2. Авторы Положения 1864, исходя из негосударственной природы земств не придавали им государственно-властных полномочий [22]. Правительство держало земства на почтительном расстоянии от политической власти. Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его собранием.Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было иметь власть. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять принудительную меру только через полицию, одновременно решала вопрос о целесообразности таких мер.

Ситуацию не изменило Положение о губернскую и уездную земскую учреждения 1890 Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственному, но отношения с полицией остались прежними. Правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремился давать их руки реальные властные механизмы.

И сегодня «эффективному функционированию местного самоуправления мешает наличие проблемы дублирования полномочий различными его субъектами, требует четкого определения и надлежащего распределения полномочий между ними». И сегодня «наблюдается бессистемность в распределении полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти, что приводит к несогласованности и мало эффективности их деятельности, расплывчатости ответственности, тождества их полномочий» [2, с. 12]. Но еще Монтескье предлагал принцип разделения властей: «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга ...» [17, с. 169-170].

Кроме того, власть никогда не сможет удовлетворить местные интересы, потому что они разные в разных местностях и постоянно меняющиеся во времени [20, с. 10]. Сделать это могут только органы местного самоуправления.

Вторая проблема - это наделение органов местного самоуправления государственно властными полномочиями. Децентрализация не только государственной власти, но и территориальной единицы, то есть «освобождение ее от центральной власти в этой деятельности» [12, с. 15]. Внесение существенных изменений в законы Украины «О местном самоуправлении вУкраина »[9] и« О местных государственных администрациях »[10] по определению и разграничения полномочий между этими органами.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, которые раз в три года определяли состав корпуса уездных гласных. Губернские и уездные земские собрания (т.е. распорядительные органы) собирались один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей и губернские и уездные земские управы (исполнительные органы), которые в период между сессиями руководили имуществом, хозяйством губернии или уезда, руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием [22].

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). Основную работу, позвьязану с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (врачи, учителя, агрономы, статистики и т.д.). Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие.

Третья проблема - это создание эффективной и ответственной структуры местного самоуправления.

Губернские и уездные земские управы имели право формировать свой бюджет, состоящий из налогов и хозяйственной деятельности земств. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, который был, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на поддержку местных дорог, организацию народных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово - промышленной деятельности земств.

Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямом налогообложению. По своей природе эти сборы представляли собой самообложения населения. Таким образом, самофинансирования было важным фактором, чтобылаготворно влиял на жизнедеятельность земств.

Четвертая проблема - это определение финансирования и самофинансирования местного самоуправления. В законе должно быть прописано финансирование органов местного самоуправления со стороны государства, а также пути самофинансирования: местные налоги, сборы, доходы от финансово-хозяйственной деятельности.

Можно использовать опыт земств, которые имели образовывать постоянные и специальные капиталы и делать с ними определенные финансовые операции. Все средства земских учреждений хранились (как наличными, так и в процентных бумагах) в казначействах, что делали платежи или выдачу наличных по требованию земской управы.

Надо отметить, что в большинстве земских учреждений бюджеты, несмотря на все принятые меры, были дефицитными, так как местное хозяйство империи находилось в запущенном состоянии и требовало огромных вложений, поэтому для покрытия дефицита бюджета, земствам было предоставлено право дополнительного сбора налогов. По сути дела земства могли осуществлять самообложения по тем же статьям, подлежащих прямом государственном налогообложению. В целом формирование земских бюджетов обеспечивало достаточно успешное решение многих социально-экономических задач, которые решало местное самоуправление.

В гражданско-правовых отношениях земские учреждения пользовались правами юридических лиц. Управы были полноправными представителями земства губернии, или уезда. Они могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами, пред 'представлять гражданские иски, отвечать в суде. Договоры, заключенные управой, имели обязательную силу для земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек срок полномочий управы или нет.

Пятая проблема - это определение органов местного самоуправления представителями территориальной общины города, села, поселка, которая является юридическим лицом.

Управление земствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Предусматривался судебный надзор за органами меевого самоуправления.

Ряд важнейших постановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел, или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности председателя и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий сенат.

Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием. Председательствовал в котором губернатор. «Русское самодержавие, - писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой подчиненный ему не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве ...

Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление »[5, с. 101].

Шестая проблема - это определение на законодательном уровне город занимают органы местного самоуправления в структуре государственного управления, кому они подчинены. Кто осуществляет контроль за их деятельностью.

Земские учреждения создавались как хозяйственные, они были лишены каких бы то ни было политических функций [22]. Однако многие современники рассматривали их как основу будущего политического устройства страны, видели в них возвращение к традициям соборности и рассматривали как первый шаг к Конституции, потому что члены земств, по сути были уполномоченными от населения. Правительственный давление влиял на распространение оппозиционных настроений в земствах, постепенно формировал один из ведущих направлений общественной мысли - земский либерализм (земский либеральное движение). Либеральный состав управ оговаривал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, которая служила по найму и была искренне заинтересована в результате своей работы [15, с. 256].

Также земский либерализм (земский либеральное движение) дал начало многим российским и украинским политическим партиям и общественным организациям. В конце 70-х - начале 80-х годов XIX века земскими либералами были разработаны конкретные проекты коренной перестройки государственногоаппарата России, начиная с Государственного совета и заканчивая волостным сходом [18, с. 32].

Кроме того, по мнению М.П. Драгоманова, земства целесообразно было бы использовать для защиты прав украинский на основе «государственно-земской автономии» [6].

Седьмая проблема - это определение места и роли политических партий в работе местного самоуправления.

Кадровый вопрос. Земства добились немалых успехов в организации народного образования (открыли в России 28 000 школ, где обучалось около 2 млн. Детей), профессионального образования (организованы фельдшерские и медицинские курсы), народной медицины (земские врачи победили ряд опасных эпидемических заболеваний, что сказалось на уровне смертности: в 1867 г.. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 - 34, в 1897 - 28), в обеспечении народного продовольствия, в деле страхования от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовали развитию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных обществ для крестьян. Также подготовили земских служащих, большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и пыталась подтверждать своей повседневной деятельностью.

В образовательном плане земские служащие были лучше подготовлены чем государственные чиновники, на которых лежало управление страной [19, с. 36], поэтому передача управления хозяйственными делами выборным представителям всех сословий была насущной потребностью капиталистического развития и способствовала подъему местного хозяйства.

Восьмая проблема - это кадровый вопрос местного самоуправления.

9. Земские учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях и отсутствовали на низовом уровне управления, то есть на уровне волости и села. То есть земская система была незавершенной, не имела «мелкой земской единицы» всесословного выборного органа на уровне волости. Органами надзора за крестьянским самоуправлением были с 1861 года мировые посредники [21], а с 12 июня 1889 земские участковые начальники, сасновани Положением от 12 июля 1889 Крестьянское самоуправление было в административном плане подчинено Министерству внутренних дел [7, с. 67]. Это помогало государству устанавливать тотальный контроль над крестьянином [8, с. 150], сделать крестьянское самоуправление заложником государственной политики, поставив его под контроль государственных органов и должностных лиц.

Кроме того, не было общероссийского органа, высшего земского органа, который позволил бы координировать деятельность земств и который мог бы быть представительной учреждением с совещательным голосом при императоре. Это отрывало земства от повседневных нужд местного населения. Хотя развитие украинских земств привел к тому, что они постоянно присылали ходатайство «о разрешении общих земских съездов и разрешение установления связей между отдельными земствами» [14, с. 26].

Дев Пятая проблема - это создание структуры местного самоуправления снизу доверху, а это предполагает проведение реформы местного самоуправления

Загрузка...

Страницы: 1 2